ОХОРОНА ПАМ’ЯТОК – ПІДСУМКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ #2

Після того як я спробував з’ясувати, наскільки проект закону «Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини», відповідає принципам, публічно заявленим міністром Кириленком, кілька читачів "Музейного простору" закинули мені, що цей аналіз недостатньо глибокий. Дійсно, я не бачив потреби перевантажувати сайт великою рецензією, а зупинився лише на питанні – чи відповідає проект деклараціям про новий підхід? Але згодом розуміння, що сьогодні відсутня відкрита прозора площадка для громадського обговорення, до якого так закликає Мінкультури, змусило мене змінити думку.

Я і зараз не бачу потреби розміщувати на нашому сайті великі розлоги рецензії. Набагато зручніше, з моєї точки зору, запропонувати обговорення по окремих визначених напрямках. Також я закликаю інших пам’яткоохорнців та громадських активістів долучитися до такого формату дискусії. Це дозволить відкрито та прозоро зібрати і розглянути різні думки та зауваження в одному зручному місці.

Сьогодні я пропоную звернути увагу на структуру проекту та дозволю собі деякі коментарі стосовно сенсу, змісту та правомірності окремих його розділів.

Проект складається з 16 розділів, що практично вполовину більше, ніж у чинному законі, який містить лише 10 розділів. Для зручності пропоную переглянути таблицю, у якій я навмисне поміняв місцями певні розділи Закону України «Про охорону культурної спадщини», щоб показати їхні відповідники серед проекту.

У проекті аж 70 статей, натомість у чинному законі їх лише 49. Таке збільшення мало би свідчити про додаткову деталізацію, якби це був проект закону прямої дії. Але він, навпаки, має усі ознаки саме непрямої дії, тому необхідність кожної статті треба з’ясовувати окремо.

Повертаючись до розділів, почну зі «старого-нового», який має назву «Участь громадськості, підприємств, установ, організацій в охороні нерухомої культурної спадщини».

Норми про участь громадськості в охороні пам’яток існували ще у законі УРСР. Окремо там наголошувалося на ролі УТОПІК, яке фактично повністю контролювалося державою.

Але 1992 року набрав чинності закон «Про об’єднання громадян» і ситуація поступово почала змінювати. Оскільки існував базовий закон, окремі, розпорошені норми стосовно громадської діяльності поступово вилучалися з інших законів, що було логічне та відповідало засадам законодавства. Нарешті це відбулося і з пам’яткоохоронним законом. На сьогодні громадська діяльність регламентується законом 2012 року «Про громадські об’єднання».

У проекті Мінкультури пропонує повернути практику радянського закону. Не впевнений, що це буде підтримано, як народними депутатами, так і Головним науково-експертним управлінням ВР.

Розділ починається с заяви, що «Підприємства усіх форм власності, заклади науки, освіти та культури, громадські організації, громадяни» «сприяють» органу охорони» (ст. 68.1). Якби це писали нормальною юридичною мовою, то йшлося би про «юридичних та фізичних осіб». Що, до речі, поглинало би також і, наприклад, осіб без громадянства. Це речення цілком видрано із радянського права (пор. зі ст. 12 Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», 1978 р.). Але сучасне право ухиляється від використання такого поняття, як «сприяння» через неможливість його чіткого змістовного визначення.

Далі йдеться про те, що такі юридичні та фізичні особи «можуть» (ймовірно, «мають право»?!): надавати допомогу органу охорони, отримувати достовірну інформацію, брати участь у громадських обговореннях, брати участь у популяризації та іншими способами сприяти державі.

Але «допомога органам», «участь у популяризації» та «інші способи» не потребують законодавчого регулювання, тим більше, шо жодної конкретики стосовно цієї допомоги, участі та іншого закон не містить. І аж ніяк метою законодавчого регулювання не може бути «допомога державі». Кожен знає, як ця корумпована та некомпетентна держава здійснювала політику стосовно охорони пам’яток усі роки незалежності! Якби тоді вже існувала така засада, це давало би підставу (відповідно до закону!) вимагати у громадських активістів лояльності стосовно будь-яких некомпетентних або злочинних дій влади.

Право на достовірну інформацію та участь у громадських обговореннях вже набагато краще та чіткіше прописане у Законі «Про доступ до публічної інформації» та Постанові Кабміну «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Також проектом передбачається, що громадські організації, «до статутних завдань яких належать питання, пов’язані з охороною культурної спадщини», сприяють роботі органу охорони та залученню до цього «населення». Буквально так: «населення»! (див. ст. 68.3 Проекту). Шкода, що авторам невідомі норми згаданого закону «Про громадські об’єднання», бо там однозначно прописано, що створюються вони не з метою сприяння органам або залученням населення, а «для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів».

Далі йдеться про гіпотетичну можливість проведення громадських експертиз, що насправді вже передбачено законодавством.

У останньому пункті цього розділу залишено ще радянську можливість органу охорони «винагороджувати залучуваних фахівців та громадян на правах громадських інспекторів, а також відшкодовувати їм витрати, пов’язані з виконанням доручень щодо охорони культурної спадщини». Для цього той самий орган повинен ще й затвердити порядок (це в проекті закону, нібито, «прямої дії»!). Вочевидь йдеться передусім про тих, хто «допомагає органам». Цікаво, що існування Порядку встановлення таких винагород та відшкодування, яке передбачено чинним законом, у проекті відсутнє!

Тут виникає підозра щодо прямого конфлікту інтересів. Бо одним з розробників цього проекту міністерство визначило особу, відому як громадський активіст. Дивно, що ця особа – фаховий юрист, та ще і секретар Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, призначений Урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики, при підготовці проекту не згадала про норми Закону України «Про запобігання корупції». Бо якщо влада почне оплачувати громадських активістів, які передусім повинні контролювати цю владу, то це буде саме те, що закон визначає як використання службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей.

Наступним розділом, існування якого викликає у мене великий сумнів, є «Наукове, кадрове та інформаційне забезпечення діяльності щодо збереження нерухомої культурної спадщини».

Від початку цей розділ справляє враження повного ідіотизму. Ст. 40-1: «Керівники органів охорони культурної спадщини призначаються на посаду за погодженням Науково-методичної ради центрального органу охорони культурної спадщини або Консультативної ради відповідного регіонального органу охорони культурної спадщини і раз на три роки проходять професійну атестацію з урахуванням експертної думки фахівців у сфері охорони та збереження культурної спадщини».

Пояснюю – центральним органом охорони культурної спадщини є Міністерство культури України. Його керівником є міністр культури України. Призначення цього міністра є прямою компетенцією Верховної Ради України.

Що стосується керівників органів охорони обласного рівня, то призначаються вони, відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»: «головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України».

А Науково-методична рада, яка насправді «науково-методична рада з питань державної охорони, обліку та збереження нерухомої культурної спадщини», це лише консультативно-дорадчий орган, який утворюється міністерством і який не має жодного права щось погоджувати. Те саме стосується і Консультативних рад відповідних регіональних органів охорони.

Про атестацію «з урахуванням експертної думки фахівців» я взагалі мовчу. Хто бажає, відсилаю до Постанови Кабміну «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців».

Далі йде стаття про науково-дослідні, науково-проектні реставраційні та реставраційно-виробничі спеціалізовані установи. І тут виникає посилання на 2 види дозвільної документації – ліцензія на професійну діяльність щодо збереження нерухомої культурної спадщини (для юридичних осіб) та кваліфікаційні сертифікати (для фізичних).

Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», який містить виключний перелік робіт, що потребують ліцензування, не передбачає ліцензій щодо збереження нерухомої культурної спадщини.

Норма про ліцензії та сертифікати є, як на мене, найбільш показовою у цьому проекті. Мені вже довелося писати – складається враження, що міністра Кириленка буквально «розводить» будівельна мафія. Читаємо проект: «Порядок видачі ліцензій та кваліфікаційних сертифікатів та термін їх дії встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування і архітектури»!

Звертаю увагу, що у статті йдеться про здійснення «професійної діяльності щодо збереження нерухомої культурної спадщини». А таку діяльність здійснюють – співробітники органів охорони (держслужбовці), вчені та викладачі (історики, краєзнавці, мистецтвознавці археологи, архітектори), громадські об’єднання. Отже, усі вони повинні підпорядковуватися порядку, який встановить орган, що апріорі не зацікавлений у обмеженні будівельної та іншої діяльності, яка є однією з основних причин знищення пам’яток!

Тут я спеціально хочу звернути увагу на появу в законопроекті органу виконавчої влади з питань містобудування і архітектури. Він знов з’являється там з ознаками органу охорони культурної спадщини. Це зрозуміло з повноважень, які планується йому надати, а саме: 1) погодження складу, змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, реставраційного ремонту та пристосування об'єктів нерухомої культурної спадщини (ст. 22-4 Проекту); 2) погодження реставраційних норми та правил (22-6); 3) встановлення порядку ліцензій та кваліфікаційних сертифікатів на діяльність щодо збереження культурної спадщини та термін їх дії (41-3); 4) затвердження Реставраційно-будівельної атестаційної комісії з атестації виконавців виробничо-реставраційних робіт (41-7); 5) Ініціювання судових позовів щодо позбавлення права власності на пам’ятки або обмеження цих прав (54-2).

Наступна стаття розділу стосується іноземних юридичних та фізичних осіб та осіб без громадянства, які з якихось причин не отримали ліцензії або сертифікату. Вони мають право «виконувати науково-дослідні, науково-проектні та виробничо-реставраційні роботи у сфері збереження нерухомої культурної спадщини виключно на підставі договорів з сертифікованими фахівцями або юридичними особами, які мають ліцензію на виконання відповідних видів робіт». Чомусь цього права позбавили українських юридичних та фізичних осіб, які опинилися в таких самих «безліцензійних» умовах…

Стаття, яка стосується підготовки, атестації та підвищення кваліфікації кадрів абсолютно пуста, бо не зобов’язує державу цього робити. Автори запропонували державі лише «сприяти» підготовці, тому фраза про держзамовлення, яка з’являється через один пункт виглядає нісенітницею. Особливо в контексті того, що право «сприяння» держзамовленню має виключно центральний орган. Також незрозуміло чому підготовка пам’яткоохоронців обмежена лише колом спеціалізованих архітектурних, архітектурно-будівельних і мистецьких вузів.

Наступна стаття цього розділу стосується інформаційної політики. Вона теж абсолютно пуста, бо не має жодного конкретного правового навантаження. Держава знов «сприяє», без будь яких зобов’язань та гарантій.

І, нарешті, остання стаття розділу стосується науково-методичного супроводу пам’яткоохоронної діяльності. Лише там роз’яснюється що це за Науково-методична рада, про яку часто згадується в попередніх розділах. І знов, у проекті, який було заявлено, як проект закону прямої дії йдеться, що «положення про Науково-методичну раду затверджується центральним органом охорони культурної спадщини».

Дивно, але розділ, який стосується наукової діяльності та підготовки кадрів для охорони культурної спадщини, жодним чином не кореспондується ані з Законом «Про наукову і науково-технічну діяльність», ані з Законом «Про наукову і науково-технічну експертизу», ані з Законом «Про освіту».

Нарешті я хочу трохи звернутися ще до одного розділу проекту – «Державний нагляд (контроль) у сфері охорони культурної спадщини». Це цікава новація, яка теоретично має непогану перспективу. Подивимося як її реалізовано у проекті.

Засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) внормовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Цей закон передбачає використання термінів «державний нагляд» та «державний контроль» у якості синонімів. На відміну від нього проект розділяє ці дефініції, пропонуючи поширювати дію контролю на дотримання юридичними та фізичними особами вимог пам’яткоохоронного законодавства, а дію нагляду – на діяльність органів охорони.

Проект передбачає що порядок проведення як нагляду, так і контролю встановлюється Кабміном. Утім, згідно закону, здійснення державного нагляду (контролю) можливе лише «в порядку, визначеному законом». Знов наголошую – проект закону прямої дії мав би включати цей порядок!

Але проблема не тільки в термінології. Проблема в тому, що дія закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширюється на господарську діяльність, а не на діяльність державних органів охорони, бо вони не є суб’єктами господарської діяльності.

Контроль за регіональними органами (те, що проектанти обізвали «наглядом») внормовано ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Але, як я вже писав, не факт, що тепер на регіональному рівні залишатимуться окремі органи охорони.

А якщо ми говоримо про органи місцевого самоврядування, то варто згадати Постанову Кабміну «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади».

Взагалі цей розділ виглядає дуже сумно. Знов прописані загальні права (проводити перевірку, видавати розпорядження, складати протоколи, видавати приписи, припиняти роботи, залучати, одержувати, вимагати, здійснювати), але відсутні реальні алгоритми дій. Як усі ці повноваження мають реалізовуватися, здається, незрозуміло і самим розробникам проекту. Це я знов до проблеми закону прямої дії…

На цьому я мабуть поки зроблю паузу, бо великі тексти обтяжливі для сприйняття.

Дякую за увагу!

________

Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина І. 
Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина ІІІ. 
Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина ІV