ОХОРОНА ПАМ’ЯТОК – ПІДСУМКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

«Пригадую, що Монморансі, який з великою цікавістю стежив за всією процедурою, під кінець відійшов кудись із поважною, замисленою міною, а за кілька хвилин повернувся, несучи в зубах дохлого водяного щура, що його, очевидно, хотів запропонувати як свій внесок у вечерю – не знаю вже, чи щиро бажаючи допомогти, чи просто глузуючи з нас».

     Джером К. Джером, Троє в одному човні (як не рахувати собаки)

Мінкультури нарешті вдалося оприлюднити проект закону «Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини». Проект, який позиціонували як «принципово новий» та «революційний», викладено на сайті міністерства для громадського обговорення та зауважень.

Забігаючи наперед, скажу – не бачу ані сенсу, ані можливості вдосконалювати це творіння «експертної групи». Бо те, що наробили після року гучних заяв, можна визначити одним словом – катастрофа. Я не готовий зараз зробити повний аналіз цього акту (та ще й не бачу для цього жодних підстав!), тому обмежуся загальними зауваженнями.

Ще тоді, коли міністр Кириленко запропонував Уряду «Концепцію реформи у сфері збереження культурної спадщини», було очевидно – розробники зробили стратегічну помилку. Бо основною проблемою вони проголосили не катастрофічний стан пам’яток, а забюрократизовану пам’яткоохоронну систему.

Концепція Кириленка ґрунтувалась на п’ятьох тезах: 1) децентралізація, 2) дерегуляція, 3) прозорість адміністрування, 4) запровадження норм прямої дії, 5) посилення відповідальності за пошкодження та руйнацію пам’яток.

Власне саме по такій схемі я хочу запропонувати оцінку проекту. При цьому повинен наголосити, що поділяю думку стосовно того, що до розробки проектів нормативно-регуляторних актів небезпечно залучати дилетантів, божевільних, кар’єристів, авантюристів та політиків.

1. Децентралізація

Децентралізація органів виконавчої влади передбачає перерозподіл функцій від центрального органу виконавчої влади вниз, аж до органів місцевого самоврядування. Ідеї децентралізації вперше чітко були сформульовані анархістами ще аж у ХІХ ст., і мали на меті включення якомога більшого та ширшого кола громадян у процес прийняття рішень.

Децентралізація органів охорони пам’яток повинна передбачати створення системи регіональних органів, незалежних як від примх центральної, так і місцевої влади. Вони повинні керуватися виключно вимогами законодавства, а влада (влади) мають здійснювати лише контроль за законністю та якістю їхньої діяльності.

У «проекті Кириленка» замість цього функції центру значно підсилюються. Так, у чинному законі центральний орган виконавчої влади має 9 функцій, як орган, що формує державну політику, та ще 25 – як орган, який її реалізує. Разом це 34 «повноваження» (ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Проект натомість передбачає 9 функції органу формування державної політики та аж 29 – у органу реалізації. Тобто разом це вже 39 (ст. 8 Проекту).

Жодне з повноважень чинного закону не передається на місця, таким чином, сама ідея децентралізації органів охорони навмисно повністю провалена.

Але більш того – цей проект взагалі не передбачає існування регіональних органів охорони культурної спадщини.

Під визначенням «регіональні органи охорони культурної спадщини» у проекті приховуються «структурні підрозділи у сфері охорони культурної спадщини органів виконавчої влади регіонального рівня». Що це означає на практиці?

Існує спеціальна постанова Кабміну, яка містить рекомендований (!) перелік структурних підрозділів держадміністрації. По-перше, цей перелік не обов’язковий, бо має рекомендаційний характер. По-друге, жодних органів охорони культурної спадщини там не існує взагалі.

Тому функції з охорони пам’яток можуть бути довільно закріплені за бідь-яким місцевим підрозділом. І ще не факт, що це буде Управління культури, національностей та релігій або Управління містобудування та архітектури. Це може бути управління чого завгодно – житлово-комунального господарства та будівництва, або економічного розвитку і торгівлі, або інфраструктури та туризму.

Якщо автори (авторка) проекту сподівається, що центральний орган буде погоджувати «призначення і звільнення керівників регіональних органів охорони нерухомої культурної спадщини», то нехай ще раз уважно перечитають (перечитає) власний проект. А ще і згадають новий закон про державну службу.

У проекті також з’явилися малозрозумілі «органи охорони культурної спадщини територіальної громади в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці». Поява таких органів абсолютно безпідставна, хоча би тому, що у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яку схвалив Кабмін, функція охорони культурної спадщини для територіальних громад не передбачена взагалі. На відміну, скажімо, від охорони навколишнього природнього середовища.

Отже, заяви про новації відносно децентралізації системи охорони пам’яток можна вважати суцільною брехнею, бо насправді йдеться про остаточне знищення пам’яткоохоронної державної структури.

2. Дерегуляція

Дерегуляцією вважається скасування або зменшення державного контролю (регулювання) у певних сферах суспільних відносин, в нашому випадку – в охороні пам’яток.

Те, що скасування або зменшення державного контролю стосовно охорони пам’яток, це, власне, знищення як самих пам’яток, так і системи їхньої охорони, автори так, схоже, і не спроміглися второпати. Або зробили це навмисно. Вочевидь, для міністра Кириленка було вкрай важливим відзвітуватися модним словом «дерегуляція» про свою персональну діяльність.

Міністр Кириленко, ще під час рекламування свого майбутнього проекту, вихвалявся про скасування «70% всіх дозволів і погоджень». Тоді це викликало неабияке здивування, бо наразі таких дозволів та погоджень існує лише п’ять. Погодьтеся, що півтора «дозволи та погодження» виглядає якось нелогічно.

Подивимося, як це скасування насправді виглядає у проекті.

Передбачено наступні дозволи:

Центральний орган:

1) переміщення (перенесення) пам’яток;

2) виконання земляних робіт на територіях та в буферних зонах об’єктів всесвітньої спадщини, у межах державних історико-культурних заповідників та державних історико-культурних заповідних територій, на охоронюваних археологічних територіях;

3) консервацію, реставрацію, музеєфікацію об’єктів всесвітньої спадщини, об’єктів національного культурного надбання.

Структурний підрозділ у сфері охорони культурної спадщини органів виконавчої влади регіонального рівня:

1) виконання земляних робіт на територіях та в буферних зонах об’єктів всесвітньої спадщини, у межах державних історико-культурних заповідників та державних історико-культурних заповідних територій, на охоронюваних археологічних територіях,

2) виконання земляних робіт на пам’ятках, їх територіях, у межах історико-культурних заповідників регіонального значення, в зонах їх охорони, на виявлених пам’ятках культурної спадщини,

3) консервацію, реставрацію пам’ятки (окрім пам’яток археології), виявленого об’єкта культурної спадщини.

Нарешті, той абсолютно незрозумілий «орган охорони культурної спадщини територіальної громади в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці»:

1) виконання земляних робіт на пам’ятках, їх територіях, у межах історико-культурних заповідників регіонального значення, в зонах їх охорони, на виявлених пам’ятках культурної спадщини.

Із переліку дозволів чомусь виключено такий надважливий для базового закону вид дозволів, як дозвіл на проведення археологічних розкопок, розвідок. Але це вже тема для окремої розмови…

Тепер погодження (я не аналізую «прихованні» погодження, але вони у проекті також є). Вони наразі такі:

Центральний орган:

1) проектної документації на будь-які містобудівні перетворення, контролю за станом збереження нерухомої культурної спадщини в межах буферних зон адміністраціям державних заповідників, навколо яких встановлено ці зони;

2) документації із землеустрою в межах історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, буферних зон об’єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО;

3) науково-проектної документації на реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, регенерацію пам’яток, розташованих в межах об’єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, державних історико-культурних заповідників, державних історико-культурних заповідних територій, а також пам’яток національного надбання.

Структурний підрозділ у сфері охорони культурної спадщини органів виконавчої влади регіонального рівня:

1) історико-містобудівної документації;

2) науково-проектної документації на виконання робіт із консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, реставраційного ремонту та пристосування пам’яток (крім пам’яток національного надбання, а також пам’яток, розташованих в межах об’єктів всесвітньої спадщини, державних історико-культурних заповідників та державних історико-культурних заповідних територій);

3) науково-проектної документації на виконання будівельних, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам’ятки (крім пам’яток археології), в історико-культурних заповідниках регіонального значення, в зонах їх охорони, на виявлених пам’ятках культурної спадщини. Ці повноваження відповідно до закону можуть бути передані (делеговані) органам охорони культурної спадщини, зазначеним у частині другій цієї статті;

4) розміщення зовнішньої реклами в зонах охорони пам’яток, в межах історико-культурних заповідних територій регіонального значення.

І нарешті, «орган охорони культурної спадщини територіальної громади в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці»:

1) розміщення зовнішньої реклами в зонах охорони пам’яток, в межах історико-культурних заповідних територій;

2) науково-проектної документації на виконання робіт із консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, реставраційного ремонту та пристосування пам’яток (крім пам’яток національного надбання, а також пам’яток, розташованих в межах об’єктів всесвітньої спадщини, державних історико-культурних заповідників та державних історико-культурних заповідних територій);

3) науково-проектної документації на виконання будівельних, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам’ятки (крім пам’яток археології), в історико-культурних заповідниках регіонального значення, в зонах їх охорони, на виявлених пам’ятках культурної спадщини;

4) погодження розміщення зовнішньої реклами в зонах охорони пам’яток, в межах історико-культурних заповідних територій.

Дивує те, що останні 2 повноваження тих «органів охорони культурної спадщини територіальної громади в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці», відповідно до ст. 9.2 Проекту, «можуть бути передані (делеговані) органам охорони культурної спадщини, зазначеним у частині другій цієї статті»! Але це і є частина друга! Тобто, вони можуть делегувати власні повноваження самі собі, що є свідченням неабиякого професійного хисту розробників проекту!

Давайте згадаємо які дозволи та погодження з тих, що ще залишаються в законі, повинні зникнути.

Сьогодні закон, окрім вже згаданого дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, передбачає:

– дозволи проведення робіт на пам’ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (підкреслюю – не «земляних робіт», а будь-яких робіт!);

– надання дозволів на відновлення земляних робіт, які були призупинені через загрозу пам’яткам;

– надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках місцевого значення (крім пам’яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об’єктах культурної спадщини (знов – не «земляних робіт», а будь-яких, бо пам’яткам загрожують не лише земляні роботи!);

– дозволи на використання детекторів металу під час проведення археологічних розкопок;

– дозволи на проведення будівельних, меліоративних, шляхових та інші робіт, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об’єктів культурної спадщини (як пам’яток, так і щойно виявлених об’єктів);

– погодження певних проектів землеустрою.

Як бачимо, залишки реального впливу на загрози культурній спадщині остаточно зникають. Залишається лише вплив на проектну документацію. Але більшість пам’яток знищується не через проекти, а внаслідок конкретних «незапроектованих» дій.

Через боязкість відповідальності та некомпетентність, прикриту модною «дерегуляцією», система державної охорони має за цим проектом перетворитися на пусту формальність. Якщо у когось є сумніви – спробуйте змоделювати якусь відому вам конкретну пам’яткоохоронну справу за допомогою норм цього проекту.

3. Прозорість адміністрування

Адміністрування це управління та керівництво. Відкритий принцип прийняття рішень вважається дуже ефективним у багатьох випадках. Але це аж ніяк не правовий принцип, а лише інструмент та мета демократичного суспільства. Заявляти про це у контексті майбутнього закону – глупство, особливо з урахування історії розробки цього проекту.

Прозорість адміністрування передбачає:

1) законність та правильність дій;

2) повідомлення про певні наміри;

3) забезпечення розкриття даних та інформації на яких ґрунтуються дії та рішення;

4) забезпечення участі зацікавлених сторін у адміністративному процесі;

5) відкритість прийняття рішення;

6) обґрунтування рішення.

Наслідком прозорого адміністрування має бути забезпечення чіткого механізму прийняття рішень, який повністю виключає будь-який тиск на чиновника ззовні, зокрема і з боку випадкового некомпетентного керівника. Враховуючи практику, яка сьогодні існує в Мінкультури, треба було би ще розвинути цю тему, але проекту вона, нажаль, не стосується…

4. Запровадження норм прямої дії

Надзвичайно ефективною формою здійснення правових відносин є пряма дія закону. Такий закон прямої дії передбачає, що його правові норми не потребують жодних актів конкретизації (постанов, порядків, розпоряджень та інших підзаконних нормативно-правових актів). У випадку прямої дії закону, особа має можливість вимагати забезпечення своїх прав посилаючись виключно на норми закону.

Варто було очікувати, що прикінцеві положення Проекту міститимуть норму про скасування усіх підзаконних актів стосовно охорони пам’яток. Не склалося…

Єдиною нормою прямої дії у проекті можна визнати процедуру отримання документа дозвільного характеру (ст. 12 Проекту). Але усі її норми вульгарне переписані із Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Розробники забули, що у разі, якщо вже існує спеціальний закон, таких норм у іншому, зокрема пам’яткоохоронному, законі взагалі не повинно бути.

Але якщо уважно передивитися решту статей проекту, стане зрозумілим, що він як раз і є типовим законом непрямої дії. Зокрема, безліч підзаконних актів потребують повноваження усіх тихі органів охорони.

Для прикладу наведу норми тільки одного з розділів Проекту, який має назву «Державний облік і реєстрація нерухомої культурної спадщини». Лише він містить прямі посилання на п’ять підзаконних актів: «Порядок державного обліку об’єктів культурної спадщини», «Положення про Державний реєстр», «Порядок ведення Державного електронного реєстру», «Форми облікової документації», «Порядок визнання населеного місця історичним». Я вже не кажу про окремий реєстр копій (!), які пропонується вважати пам’ятками (ст. 16.5 Проекту).

Але, окрім цього, у розділі приховано ще декілька підзаконних актів, на які немає прямого посилання. Це і форма спеціального припису про визначення тимчасових заходів відносно виявленого об’єкту, і форма експертного висновку на ті самі виявлені об’єкти, і порядок процедури щодо надання виявленому об’єкту нерухомої культурної спадщини правового статусу виявленої пам’ятки… Я не бачу сенсу перераховувати далі…

Отож, твердження про проект закону прямої дії також виявляється лише політичною гавкотнею.

5. Посилення відповідальності за пошкодження

та руйнацію пам’яток

Відповідальність за порушення законодавства про охорону нерухомої культурної спадщини це окремий розділ проекту. Виглядає він і дивно, і смішно. Начебто деталізовані випадки, коли передбачається ця відповідальність. Але стосуються вони чомусь лише підприємців (ст.63).

Зараз передбачено, що штрафні санкції, які накладаються на правопорушників, зараховуються до спеціального фонду відповідного бюджету. Спеціальний фонд це бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень, тобто на спеціальну мету. Теоретично ці кошти мають спрямовуватися виключно на охорону пам’яток. У проекті посилань на спеціальний фонд вже немає взагалі…

Прикінцевими положеннями вносяться деякі зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України. Якби розробники поцікавилися статистикою та практикою застосування відповідних статей цих кодексів, вони би сильно замислилися – чи варто підсилювати відповідальність по статтях, які на практиці майже не вживаються. Може треба спочатку запропонувати дещо інший алгоритм охорони пам’яток? Бо, якщо не штрафують або не саджають, то не має значення яка передбачена сума штрафу або термін ув’язнення.

*       *       *

Ще кілька окремих думок.

Свого часу експерти ЮНЕСКО наголошували, що, через вади законодавства, пам’ятки ЮНЕСКО захищені недостатньо. З цього був зроблений хибний висновок, що треба підсилити захист саме пам’яток ЮНЕСКО. Але це не так! Бо експерти ЮНЕСКО перевіряють виключно пам’ятки ЮНЕСКО. У нас усі пам’ятки, зокрема й пам’ятки ЮНЕСКО, недостатньо захищені. Через це і у пам’яток ЮНЕСКО виникають проблеми стосовно збереження. Але у решти – так само! Я не знаю країн, де би пам’ятки ЮНЕСКО охоронялися за окремими правилами або нормами закону. Бо треба усе охороняти за єдиними стандартами. А якщо пам’ятки ЮНЕСКО потребують окремого додаткового захисту, це означає, що решта пам’яток не захищені взагалі!

Охорона пам’яток дуже схожа на медицину. Схожа принципом «не нашкодь!». А ще тим, що головне це результат, а не процедура. Якщо пам’ятку не вдалося врятувати або зберегти, то формально виконані усі норми та процедури не мають жодного значення. Втрачаючи останні десятиліття сотні пам’яток, ми часто чули, що все відбувалося відповідно до закону.

Тому язик не повертається побажати успіхів розробникам проекту. Бо через ці новації ми ризикуємо втратити останні крихти, які ще не знищили сучасні вандали. Хто як не міністр Кириленко має знати про десятки тисяч знищених пам’яток археології, та про сотні тисяч унікальних знахідок, що гуляють по руках. Адже саме він очолював профільний комітет Верховної ради, коли обговорювалася ця проблема! І благополучно завалив відповідний законопроект. Може він якось спробував виправити ситуацію у своєму «революційному» проекті? Ні, навпаки, норми контролю за археологічною спадщиною чогось значно зменшилися.

А чого це планується відмовитися від загального принципу автентичності пам’яток? Проект передбачає, що «нерухомі об’єкти, що є копіями втрачених пам’яток, відновленими за реставраційними методиками за старовинними проектами чи науковими реконструкціями, заносяться до окремого розділу, що є складовою частиною Державного реєстру». Звісно, навіщо охороняти, наприклад, городище часів Київської Русі! Набагато легше насипати ті самі вали та вирити рови «за реставраційними методиками», та пишатися своєю славетною історією! І жити серед декорацій, а про справжні пам’ятки чути від нормальних цивілізованих країн. Але це вже буде не персональна ганьба окремого міністра – це буде ганьба всієї України!

У підсумку: 1) децентралізації – немає, 2) дерегуляції – немає, 3) прозорості адміністрування – не дотримано, 4) норми прямої дії – відсутні, 5) посилення відповідальності за пошкодження та руйнацію пам’яток – формальні, тобто безпорадні. Висновок – підготовку проекту треба визнати провальною, а про сам проект забути.

Але на кінець скажу щось веселе, щоб розвіяти смуток! Прикінцеві положення проекту скасовують зміни до Закону України «Про охорону культурної спадщини», які було запроваджено 2005 року та 2011 року. Але сам закон скасувати не пропонують. Таким чином, незабаром у нас буде відразу два закони – «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону і збереження нерухомої культурної спадщини». Питається – і чого ж ви цілий рік дурня валяли?

P.S. Одна людина, яка зовсім не мала слуху, протягом багатьох років вперто поступала до консерваторії…

Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина ІІ.
Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина ІІІ.
Охорона пам`яток - підсумки та перспективи. Частина ІV.