ДІАГНОЗ: ДЕРЕГУЛЯЦІЯ

Хто має сумнів у тому, що система охорони пам’яток планомірне деградує з 1991 року і вже перетворилася на корумповану, незграбну структуру, яка вочевидь нездатна захистити жодну пам’ятку? Питання реформування державного ставлення до культурної спадщини очевидне, але те, що сама держава сьогодні запропонувала суспільству, справляє враження чергової спроби зробити щось нічого не роблячи. Сьомого жовтня В’ячеслав Кириленко запропонував Уряду «Концепцію реформи у сфері збереження культурної спадщини»…

Перестрибуючи відразу до фінальної частини виступу пана міністра культури, зауважу, що фраза «працює створена моїм наказом робоча група у Міністерстві культури, куди увійшли пам’яткоохоронці, експерти, архітектори, містобудівники, і вона відкрита для всіх бажаючих…» шокувала співробітників міністерства, які відповідають за культурну спадщину, бо жоден з них (!) про такий наказ не чув і не знає складу цієї таємної «відкритої» робочої групи.

Але повернемося до початку. Концепція Кириленка ґрунтується на п’ятьох тезах: 1) децентралізація, 2) дерегуляція, 3) прозорість адміністрування, 4) запровадження норм прямої дії, 5) посилення відповідальності за пошкодження та руйнацію пам’яток.

Уже перша позиція викликає багато питань. Сьогодні, внаслідок загальновідомої адмінреформи та відповідно до діючого законодавства, система охорони пам’яток виглядає так. Спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини у регіонах є обласні (районні) державні адміністрації. Окремих органів охорони на рівні області та нижче закон взагалі не передбачає. Тобто кожна обладміністрація сама визначає в який спосіб здійснювати свої повноваження щодо пам’яток. Це може бути якийсь чиновник, який безпосередньо працює у цій адміністрації, а може бути, наприклад, сектор у складі обласного управління комунального господарства.

Пропонуючи ідею децентралізації органів охорони, міністр повинен був чітко розуміти яка ситуація існує на сьогодні та що він пропонує побудувати. Якщо йдеться про ще більшу «децентралізацію», то може виникнути реальний ризик повного знищення охорони пам’яток як функції держави.

Ще більш проблемною є теза про дерегуляцію пам’яткоохоронної системи. Треба зазначити, що ця модна зараз тема виникла поза межами Мінкультури на хвилі розмов про поліпшення умов господарської діяльності. Чому Мінкультури відразу чітко не заявило, що обмеження та заборони пам’яткоохоронної сфери в жодній цивілізованій країні не розглядаються у контексті дерегуляції господарської діяльності, для мене загадка. Можливо, тим, хто готує позицію міністра, бракує елементарних знань. А можливо це пов’язано з якимись прихованими «інтересами», зокрема горезвісних забудовників. Бо дерегуляцією всюди вважають зменшення державного контролю, але зменшення державного контролю щодо охорони пам’яток, це втрата пам’яток, а ніяк не покращення стану їх збереження.

Останні три тези Концепції – прозорість адміністрування, запровадження норм прямої дії та посилення відповідальності за пошкодження та руйнацію пам’яток особливих заперечень не викликають, хоча би тому, що міністр про них майже нічого конкретного не сказав. Хоча прозорість адміністрування та запровадження норм прямої дії так щільно пов’язані, що їх не варто окремо розділяти.

Але, заявляючи про прозорість адміністрування, пану міністру варто було би згадати про нещодавній розподіл реставраційних грошей. І нормально пояснити – чому саме ці об’єкти отримали такий неочікуваний подарунок? І чому в міністерстві до сьогодні немає списків національних пам’яток, які потребують реставрації та не визначено першочерговість у виділенні на це коштів?

Питання, які виникли після виступу міністра Кириленка, принципові для подальшої долі як пам’яткоохоронної системи, так і самої культурної спадщини. Держава нарешті має усвідомити, що головною метою охорони пам’яток є їхнє збереження для тих наших нащадків, які житимуть, коли від нас вже не залишиться ані праху, ані пам’яті. Без розуміння цього принципу охорона пам’яток перетворюється на «використання», а згодом – на пошкодження, руйнацію та знищення.

Що можна говорити про організацію органів охорони у контексті децентралізації? Зараз усі розуміють, що ідея зменшення прав центру та розширення прав регіонів на часі, та що системне реформування цих повноважень незабаром відбудеться. Але який остаточно структурний вигляд матиме нова децентралізована країна поки не знає жоден політик або чиновник. Теоретично вже сьогодні можна розглядати три моделі організації органів охорони пам’яток.

Перша модель – максимальні права регіонів, коли у нормах закону чітко закріплені усі можливі випадки порушення пам’яткоохороноого законодавства та передбачені будь-які колізії, пов’язані з цим. Йдеться не просто про норми прямої дії, йдеться про дуже деталізований закон, який гарантує від свавілля на місцях. Такий закон не пишеться навіть за рік, тим більше – за кілька місяців.

Наведу такий приклад – мало хто вже пам’ятає, що на початку незалежності у Києві було лише три (!) старі, тобто дореволюційні, будинки, які мали мансарди. Сьогодні мансарди (а інколи – цілі поверхи!) майже на кожному старому будинку Києва, хоча більшість з них були і є пам’ятками. Тобто, з дозволу або за погодженням відповідного органу охорони за 20 з малим років архітектурне обличчя столиці повністю змінилося. А йдеться про містобудівний спадок, який нам залишили багато славетних та знаних архітекторів, що працювали у різних архітектурних стилях! Такого би не сталося, якби закон містив жорстку норму про заборону будь-якої надбудови у історичній частині міста. Тоді жодні проекти «мансардування» не мали би права навіть з’являтися.

Друга модель, за якою може бути побудована пам’яткоохоронна система, це модель яка вже існувала до згаданої адмінреформи. Її можна застосовувати, звичайно, відкоригувавши, враховуючи минулий досвід. Йдеться про розподіл повноважень між центральним та місцевими органами. Вочевидь тут не може бути ніяких «делегувань повноважень», та подвійного підпорядкування, а права та обов’язки кожного органу повинні бути прописані як норми прямої дії.

І, нарешті, не можна відкидати модель жорсткої вертикалі. Вона має одну велику перевагу – пам’яткоохоронці стають незалежними від будь-яких місцевих чиновників або політиків чи комерсантів. У такому випадку вибудовується необхідна система регіональних (місцевих) представництв центрального органу охорони, як, наприклад, це є у СБУ або прокуратури.

Цікаво, що подібна система існує у багатьох «децентралізованих» країнах. І не просто існує, а вважається дуже ефективною. Я навмисно не хочу наводити прикладів цього бо ризикую повторити помилку тих, хто розробляв концепцію для пана Кириленка. На моє переконання до досвіду інших раїн треба ставитися з великім застереженням.

Посилаючись на досвід Польщі, Франції, Швеції, тим більше – Сполучених Штатів, треба пам’ятати, що кожна з цих країн, розробляючи власне законодавство, не шукала прикладів на стороні. Усі вони виходили з трьох аксіом: 1) закони повинні вирішувати (внормовувати) конкретні власні проблеми, 2) закони повинні корегуватися з рештою національних регуляторних актів, 3) у кожній країні існує своя традиція застосування законодавства. Як зрозуміло з виступу міністра культури, у нас поки такого бачення не існує.

Найбільшою небезпекою запропонованої Концепції є те, що вона спрямована виключно на дозвільну документацію. Хочу нагадати, що охорона пам’яток складається з трьох основних форм:

   1. Виявлення та облік. Що це таке пояснювати не буду, бо кожен і так має знати.

  2. Моніторинг, тобто постійний нагляд за станом пам’яток. Він буває плановий, позаплановий, вибірковий, повний або частковий тощо.

   3. Дії, які вживаються для збереження пам’яток. Це приписи, заборони, вилучення, дослідження, реставрація і багато чого іншого.

Але за часи незалежності всі ці форми охорони пам’яток у нас практично зникли. А основною формою стала система погоджень, яка взагалі не є формою охорони, а лише одним з інструментів. Усі ці дозволи та погодження проектів чи відводів і є, нажаль, основою концепції, яка заявлена міністром як принципово новий підхід до пам’яткоохоронної справи.

Я не знаю, як автори Концепції уявляють собі реальну роботу по такому новому законодавству. Зокрема, по задекларованій передачі максимальної кількості прав на місця. У нормальних країнах за кожним низовим працівником-пам’яткоохоронцем (інспектором) закріплена певна кількість пам’яток, за яку він персонально відповідає. Для цього розроблені відповідні форми, які заповнюються під час огляду. Ще передбачено фото- або відео-фіксацію, та (що для нас зовсім немислимо!) компенсацію витрат на проїзд до пам’яток та за певну роботу. Наведу реальну цифру – у нас існує одна область, де зараз на обліку перебуває 4700 пам’яток. А у складі пам’яткоохонного «органу» там працює лише 2 особи. Їм платять тільки невелику зарплату. Витрат на відрядження, спорядження, канцелярію ніколи не було і не передбачено на майбутнє. І як така система може ефективно працювати за будь-якої моделі розподілу повноважень? Може хтось не знає – у значній кількості регіонів навіть укладені на пам’ятки охоронні договори ніколи не перевірялися!

Ще одна дивна позиція міністра – він сприймає об’єкти, які включені до Списку об’єктів Світової спадщини ЮНЕСКО як окрему категорію пам’яток. Насправді категорії інші – пам’ятки національного та місцевого значення. Список ЮНЕСКО, по великому рахунку, це примара, яка насправді лише певною мірою свідчить про цивілізованість або престиж, але він є дуже показовим з точки зору загального стану охорони пам’яток у кожній конкретній країні. У цей список можна як потрапити, так і вилетіти з нього. Україна наразі представлена та 7 об’єктами (не всі з яких належать до компетенції Мінкультури), Росія – 26, а Франція – 41.

Чому Мінкультури планує зберегти за собою лише контроль за об’єктами ЮНЕСКО та національними заповідниками? Тоді будь-який обласний орган охорони матиме в рази більше пам’яток та повноважень, ніж центральний орган, який перетвориться на щось вочевидь штучне та непотрібне. У мене чомусь виникла думка, що усе це затіяно задля того, щоб зняти з себе відповідальність, але перевірити її я ще не встиг.

Взагалі, усі останні розмови про включення до закону окремих норм стосовно пам’яток ЮНЕСКО суцільне непорозуміння. Чиновники ЮНЕСКО неодноразово наголошували, що наше пам’яткоохоронне законодавство недосконале та недостатнє, через що страждають і пам’ятки ЮНЕСКО. Замість того, щоб виправити закон стосовно усіх пам’яток, ми запроваджуємо статті, які підсилять захист лише кількох об’єктів. Якщо такій підхід вважається принципово новим, то слід згадати, що подібне було вже у Радянському Союзі, де існували спеціальні місця для відвідування іноземцями. Це вважалося показухою та було одним з типових проявів радянської пропаганди.

Великою вадою Мінкультури при усіх міністрах часів незалежності було це законодавче свербіння. Не встигали проштовхнути одну правку, як бралися за розробку нових. Це замкнене коло нарешті треба розірвати. Бо орган виконавчої влади має забезпечувати саме виконання діючих законів, а про «поліпшення» та «покрашення» законів нехай думають ті, кого ми для цього обрали!

P.S. Шведський закон про збереження культурного надбання (Kulturmiljölagen) починається зі слів: «ЗБЕРЕЖЕННЯ ТА ЗАХИСТ НАШОГО ІСТОРИЧНОГО СЕРЕДОВИЩА Є НАЦІОНАЛЬНОЮ ПРОБЛЕМОЮ»…

P.P.S. Кілька цитат з виступу В’ячеслава Кириленка:

«З іншого боку ми не повинні деругулювати аж так, щоб пам’ятки, в першу чергу – пам’ятки національного значення, опинились без охорони».

«От прийшов співробітник управління охорони пам’яток разом із громадськістю і сказав: "оцей будинок він є щойно виявленою пам’яткою" і все, більше нічого не можна робить і підходити до нього близько…».

«Лишити на центральному рівні… дозволи на археологічні розвідки, розкопки та пошукові роботи, і то в охоронюваних археологічних зонах».

«В грудні ми внесемо на Уряд остаточний проект закону вже. На відсотків 80-85 він готовий».